A poche settimane di distanza affrontiamo nuovamente il tema della vigilanza: lo impongono le nuove disposizioni del governo [1], in merito alle quale abbiamo espresso motivate osservazioni critiche, ritenendo al momento che il silenzio delle istituzioni (Ministero della salute e Regioni) e della rete di esperti presenti sul territorio nazionale fosse davvero singolare e inopportuno.
Oggi abbiamo di fronte una diversa situazione, avendo letto le Considerazioni della Snop a proposito del D.L. 146/2021 [2] e la Lettera aperta al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro della Salute, al Ministro del Lavoro, al Presidente della Conferenza delle Regioni, inviata da un nutrito numero di primi firmatari [3] di lunga e provata esperienza nei diversi campi della tutela della salute e sicurezza sul lavoro. Ed infine le osservazioni del Coordinamento tecnico delle regioni Area prevenzione e sanità pubblica [4] .
Riassumiamo di seguito alcune delle criticità evidenziate nei due documenti, invitando ad una lettura dei testi integrali che alleghiamo, poiché di grande interesse sono le ragioni su cui poggia il dissenso nei confronti dei contenuti e delle modalità con cui le nuove disposizioni sono state emanate. Criticità e motivazioni che condividiamo e che ben si accordano con le riflessioni proposte ai nostri lettori nel precedente articolo del 24 ottobre 2021.
Alcune delle considerazioni della Snop a proposito del D.L. 146/2021
… le soluzioni adottate indicano e tracciano una direzione a nostro parere sbagliata per la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori.
Pensare che “più controlli“ (ma quanti e dove e come?) si traduca automaticamente in una diminuzione degli infortuni è un assunto illusorio… quindi irrispettoso nei confronti degli stessi lavoratori ai quali si prospettano miglioramenti che rischiano di non ottenere.
Si è di fronte ad un Decreto Legge che introduce (o introdurrebbe, se rimanesse tale) formalmente un sovvertimento di enorme portata dell’impianto della prevenzione negli ambienti di lavoro.
… a fronte dei problemi organizzativi creati negli scorsi decenni da controlli svolti da soggetti diversi, anziché semplificare, si risponde accentuando un sistema “duale” di vigilanza che tante dimostrazioni di difficoltà (pure accanto a qualche esempio positivo) ha avuto sul territorio in questi anni. Ed oggi si ampliano le aree in cui si verificherà la sovrapposizione!
Agli oggettivi deficit di coordinamento verificatisi a diversi livelli, tra cui quello centrale con importanza non secondaria, curiosamente si risponde addirittura sdoppiando talvolta il centro di coordinamento…
Nessuna evidenza è stata data agli aspetti di salute.
Viene poi data una risposta solo “quantitativa” ad un problema che ha bisogno, sì, di un numero adeguato di operatori e di risorse ma soprattutto di approcci qualitativamente appropriati…
Si tratta in sostanza di una soluzione anacronistica. La letteratura – compresa quella prodotta a livello UE e sottoscritta dal nostro Paese – è ricca di indicazioni su quali siano i fattori in grado di migliorare le condizioni di salute e sicurezza sul lavoro, e offre ampie dimostrazioni di quali azioni di vigilanza e controllo abbiano possibilità di successo: ma qui si torna basicamente a prefigurare azioni ispettive “purchessia”, quasi avessero un valore in sé, diretto o deterrente.
Occorre comunque riconoscere che ci sono grandi problemi e criticità per entrambi i “sistemi”, delle Regioni-ASL e dell’INL. Per il primo l’assenza di una regia nazionale.
Le trasformazioni avvenute progressivamente nel mondo del lavoro impongono da tempo un rinnovamento culturale, professionale ed anche metodologico-strategico, del quale non si trovano tracce nel DL.
Questo quanto leggiamo nella Lettera aperta al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro della Salute, al Ministro del Lavoro, al Presidente della Conferenza delle Regioni:
Non si comprende il motivo per cui il Governo abbia deciso di duplicare i soggetti che intervengono nella vigilanza anziché realizzare condizioni per permettere ai Servizi di prevenzione collettiva delle aziende sanitarie di essere maggiormente operativi in termini di personale e di presenza sul territorio nazionale. La duplicazione dei soggetti che intervengono non si traduce in migliori e maggiori interventi di vigilanza, anzi, è possibile ipotizzare conflitti di competenze e/o interventi duplicati.
Non vi saranno mai abbastanza ispettori per vigilare che vi sia una corretta gestione della sicurezza a livello aziendale nella miriade d’imprese e microimprese…
“Il decreto-legge 146/2021 rischia di essere un passo falso perché crea una condizione di non chiarezza sul ‘chi fa che cosa’ circa l’attività di vigilanza… tende a disgiungere la stessa vigilanza dalla prevenzione. Appare sostanzialmente orientato alla mera repressione ed opera uno strappo nell’ordinamento giuridico vigente.“
Per quanto riguarda la vigilanza, ciò che occorreva ‘con urgenza’ – insieme al certamente necessario incremento del personale dell’Ispettorato finalizzato al controllo del lavoro nero e rapporti di lavoro irregolari – era, piuttosto, porre rimedio alla situazione di abbandono nella quale i governi e le regioni hanno tenuto gli organi delle aziende sanitarie incaricati della prevenzione e della vigilanza, lasciando che gli addetti in dieci anni diminuissero del 50%, senza provvedere alle necessarie nuove assunzioni. Depauperamento che ha inciso sulla qualità delle prestazioni dei servizi territoriali di prevenzioni, con la difficoltà ad affrontare la complessità delle condizioni di lavoro e temi come quelli della salute, del disagio psicosociale, dello stress correlato al lavoro, delle malattie da lavoro.
“Nell’Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) non esistono oggi le competenze specifiche per esercitare le nuove funzioni che richiedono elevata e specifica professionalità, requisiti presenti negli operatori dei servizi delle ASL ((Tecnici della Prevenzione, Medici del lavoro, Ingegneri, Assistenti sanitari, Chimici, Biologi, Psicologi del Lavoro,…) acquisiti attraverso specifica formazione universitaria.
Nei Servizi delle ASL, inoltre, permane comunque un patrimonio scientifico e di esperienze gestionali, arricchitosi nel corso di decenni di attività, volto alla soluzione dei problemi e non solo alla ricerca dei reati.“
Il ‘doppio binario’ della vigilanza crea confusione.
Le proposte che entrambe le autorevoli fonti fanno per affrontare le innegabili criticità del sistema sono da tempo ben note alle istituzioni competenti: ne ricordiamo di seguito alcune.
Adozione di una regia e un coordinamento centrali che…
- pur nel rispetto dei ruoli regionali, consenta di superare disparità, inefficienze o ritardi; ciò dovrebbe trovare sede nel comitato ex art. 5 previsto dal D.Lgs. 81/2008, modificandone però sostanzialmente il ruolo finora assai poco sostanziale, eventualmente corredandolo di una capacità tecnico-scientifica utile per dar seguito ai compiti di indirizzo, coordinamento ed anche di sorveglianza sulle inadeguatezze eventualmente esistenti a livello territoriale. È ovviamente necessario che nella cabina di regia si esplichi un ruolo attivo e collaborativo dei principali ministeri interessati, in particolare quello del Lavoro e quello della Salute, quest’ultimo da tempo prevalentemente silente nonostante le competenze che gli derivano a partire dalla L. 833/1978;
- un utilizzo coordinato e mirato dei due Istituti superiori presenti al centro, l’INAIL (con all’interno le funzioni precedentemente svolte da parte dell’ex ISPESL) e l’ISS, finora relativamente poco presente sulla materia della salute e sicurezza del lavoro;
- la regia sopra indicata dovrebbe funzionare in articolazione e collaborazione stabili e non sporadiche con una rappresentanza delle Regioni, anche al fine di superare le reciproche difficoltà comunicative e di rapporto;
- la cabina di regia dovrebbe avere un rapporto collaborativo (e non solo formalmente consultivo) con le rappresentanze sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro;
- dovrebbe essere garantito un sistema corrente di verifica dei risultati ottenuti, “pesando” l’efficacia del sistema non solo su numeri di attività ma – tramite opportuni indicatori – sulla reale efficacia degli interventi e delle azioni attuate (attraverso la ridefinizione e l’adeguamento dei LEA.
- …
da Considerazioni della Snop a proposito del D.L. 146/2021
Tra “Le cose necessarie”:
- La necessità di avere un coordinamento e un indirizzo nazionale del tema salute e sicurezza sul lavoro, di un controllo della coerenza tra principi e modelli organizzativi regionali, obiettivamente da molto tempo carente in sanità pubblica, è indubbia …
- Posto che è quanto mai opportuno rafforzare il numero degli ispettori dell’INL (come effettivamente propone il decreto 146) per rafforzare la vigilanza sui rapporti di lavoro, la cui irregolarità è concausa degli infortuni e delle malattie professionali, è indispensabile rafforzare gli organici dei Servizi di Prevenzione Collettiva delle ASL stanziando apposite risorse nella Manovra di bilancio attualmente in discussione in Parlamento, controllandone (da parte del Ministero della Salute) l’effettivo utilizzo da parte delle Regioni e delle ASL (gli addetti ai Servizi di Prevenzione delle ASL sono passati da 5.060 operatori nel 2008 a 3.246 nel 2018). Necessario, inoltre, definire degli standard di personale per i Servizi delle ASL in modo da garantire omogeneità delle strutture territoriali e assicurare loro la formazione necessaria, alla luce delle importanti modifiche del tessuto produttivo.
- È indispensabile rafforzare il ruolo del Comitato ex art. 5 D.Lgs. 81/2008 dotandolo di poteri decisionali e di adeguate risorse…
- All’interno del Ministero della Salute devono essere rafforzate/costituite le funzioni relative al governo della prevenzione nei luoghi di lavoro, con compiti di indirizzo e verifica delle attività svolte dalle varie strutture e delle risorse impegnate.
- Un sistema di registrazione nazionale di infortuni, malattie da lavoro e rischi indipendente da finalità assicurative, che costituisca strumento per l’analisi del fenomeno e la programmazione e fonte ufficiale di comunicazione periodica dei dati da parte del Ministero della Salute e degli Assessorati Regionali (anche questo punto è effettivamente trattato anche nel D.L. 146/2021).
- Rafforzamento della rete degli RLS.
- Un intervento legislativo più consistente e organico di aggiornamento del D.Lgs. 81/2008 (mancano anche circa 20 provvedimenti di attuazione del D.Lgs. 81!) è comunque necessario, alcuni punti fondamentali:
– adozione di un sistema di qualificazione delle imprese
– riforma della formazione
– potenziamento delle funzioni svolte dell’ex Istituto Superiore di Prevenzione e Sicurezza nei Luoghi di Lavoro (ISPESL), attualmente accorpate all’INAIL, con l’ipotesi di un loro inserimento nell’Istituto Superiore di Sanità (ISS).
Dalla Lettera aperta al Presidente del Consiglio dei Ministri…
Anche il coordinamento Tecnico delle Regioni – Area prevenzione e sanità pubblica si è espresso in merito al D.L. 146 in occasione della elaborazione del Parere sullo Schema di legge di conversione del decreto: pronunciamento atteso e significativo quello manifestato che riportiamo di seguito con riferimento specifico al tema della vigilanza delle disposizioni in materia di salute e sicurezza del lavoro:
L’azione di vigilanza avrebbe potuto ricevere ulteriore (e facile) impulso rafforzando le ASL e non già affiancando l’INL, Ente che, considerati i profili professionali del personale che lo sostanzia (legali, amministrativi), possiede abilità per i soli controlli formali (e non sostanziali) che si tradurranno in un mero intervento repressivo a danno (anche economico) alle imprese, peraltro in una fase in cui – superata auspicabilmente l’emergenza pandemica – l’impegno del Paese è supportare la ripresa”. E, ancora: “la presenza di un secondo organo di vigilanza costituisce essenzialmente elemento di forte criticità dell’azione di coordinamento che il nuovo art. 13 comma 4 del D.Lgs. 81/2008, per il solo livello provinciale, pone in capo sia alle ASL che all’Ispettorato (“A livello provinciale, nell’ambito della programmazione regionale realizzata ai sensi dell’articolo 7, le Aziende Sanitarie Locali e l’Ispettorato nazionale del lavoro promuove e coordina sul piano operativo l’attività di vigilanza esercitata da tutti gli organi di cui al presente articolo…
NOTE
[1] D.L. 146/2021.
[2] A firma della presidente Snop Anna Maria Di Giammarco.
[3] Primi firmatari: Beniamino Deidda, già Procuratore Generale Firenze, componente comitato direttivo Scuola Superiore della Magistratura Mauro Valiani, già direttore Dipartimento Prevenzione ASL Empoli Massimo Bartalini, Tecnico della Prevenzione Siena Stefano Fusi, Tecnico della Prevenzione Firenze Giuseppe Petrioli, già direttore Dipartimento Prevenzione ASL Firenze e componente Commissione Interpelli Gino Rubini, editor blog Diario della Prevenzione, già sindacalista CGIL Carla Poli, Tecnico della Prevenzione ASL Toscanacentro Stefano Silvestri, igienista del lavoro, collaboratore Università del Piemonte orientale Fulvio Cavariani, già direttore Centro Regionale Amianto Regione Lazio Eugenio Ariano, già Direttore Dipartimento Prevenzione ASL Lodi Lalla Bodini, medico del lavoro Milano Ettore Brunelli, medico del lavoro Brescia Daniele Gamberale, già direttore Dipartimento Prevenzione ASL Roma 1 Bruno Pesenti, già Direttore Dipartimento Prevenzione ATS Bergamo Giuliano Tagliavento, già Direttore Direzione Tecnica Prevenzione Collettiva ASUR Marche Dusca Bartoli, medico del lavoro Empoli Giuliano Angotzi, già Direttore Dipartimento Prevenzione ASL Viareggio.
[4] Parere sullo schema di Disegno di legge di conversione del D.L. 2 ottobre 2021 n. 146. Proposta di emendamenti.